LA CIUDAD Y LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL FICTICIO

Ildefonso Narváez Baena
Doctor en Derecho
Letrado Municipal

La concepción originaria del derecho a la ciudad, su influencia y contribución a la  teoría urbana moderna, más allá de los contenidos que se le asocia y atribuye a veces ajenos a la formulación lefebvriana, plantea sustancialmente la ruptura del binomio Estado-mercado como premisa recursiva en el proceso de composición social del espacio urbano. 

La influencia que la inversión y desinversión en el territorio ejerce en la composición de la sociedad urbana es un factor que no pasó por alto el análisis ofrecido por Lefebvre, y actualmente sigue siendo central en la investigación realizada desde muchos ámbitos científicos y académicos, en los que la ciencia jurídica anda ostensiblemente rezagada. Si bien la atención prestada a la definición del derecho a la ciudad ha ido en aumento, son tangenciales los enfoques que muestran cómo incidir normativamente en los procesos de acumulación de capital en el entorno urbano construido, y de qué modo articular los cambios que produce incluso en el propio ordenamiento jurídico, resultando por tanto incompleta la recepción que se obtiene del análisis crítico del filósofo francés.

Si algo caracteriza a la ciudad contemporánea es su conversión en un activo financiero, principalmente por su capacidad de localizar inversiones de capital fijo tangibles e intangibles, y a la vez por las posibilidades de extraer flujos continuos de recursos derivados de la explotación de servicios, símbolos y marcas asociados a modelos de producción del espacio generadores de valor en un mercado globalizado.

Estas inversiones en el territorio han ido progresivamente incrementándose con la movilización de grandes masas de capital financiero global, con un índice de movilización o de calentamiento de la economía mundial lubricado no solo por la libertad de movimientos del capital y la densificación de las operaciones financieras, gracias a la revolución tecnológica y de comunicación, sino exponencialmente por la titulación de los créditos hipotecarios, valorada como una de las principales invenciones financieras de Estados Unidos en los años ochenta, y que propició que la crisis financiera-inmobiliaria de 2008 adquiriera una escala internacional por su generalización en el sistema bancario.

Como expresa AALBERS, M.B., la financiarización es “un patrón de acumulación en el que la obtención de beneficios se produce cada vez más a través de canales financieros y no mediante el comercio y la producción de mercancías”¹. El espacio urbano, concebido en una primera fase como mercancía (valor de cambio), puede ser transformado fácilmente en un activo financiero a través de su titulización, dotándolo de un valor ideal que pasa a estar sometido a las fluctuaciones del mercado, a tensiones especulativas; quedando bloqueada o interferida la capacidad de intervención social en su producción y restringido su valor de uso.

El proceso de financiarización del suelo, del entorno construido, no es aislado ni está localizado en un país concreto, sino que se ha internacionalizado, globalizado, al igual que la economía, en una sintonía correlativa más que causal. La financiarización de la economía halla su origen en múltiples causas que se concentraron en la década de los setenta del siglo pasado, pero quizás el factor determinante se encuentra en la reducción de la tasa de beneficio en las principales economías industrializadas, a lo que se añadió posteriormente una progresiva desregulación de la actividad financiera, y la globalización del capital que aceleró sin duda el proceso.

La ciudad financiarizada es el resultado de los períodos cíclicos de acumulación de capital que se ha ido transfiriendo en progresión geométrica al entorno construido, y que ha funcionado especialmente como una válvula de escape de los recursos excedentarios del sistema de producción clásico, mediante el “salto” del capital entre el circuito primario y secundario de capital². Pero en los últimos cincuenta años el circuito secundario ha ganado autonomía en la medida que el porcentaje de plusvalía generada por la especulación inmobiliaria y la construcción ha aumentado, lo que ha supuesto que el circuito secundario de acumulación se haya convertido en imprescindible y haya suplantado al primero.

Esta suplantación conlleva abandonar los intereses del capital industrial excedentario que se desplaza hacia la producción del espacio urbano para ralentizar la crisis cíclica de sobreacumulación, y situar como eje principal del proceso productivo mundial al capital financiero, cuyo objetivo fundamental es la invención de capital bajo la apariencia de liquidez, para lo que el Estado juega también un papel crucial a través de políticas fiscales y regulatorias que han permitido o favorecido la titulación de activos ilíquidos como las hipotecas (en valores estructurados) que han inyectado liquidez en momentos de desacelaración, reduciendo el tiempo de rotación del capital y aumentando la fluidez y la velocidad de las transacciones del mercado; signos evidentes de una transformación en el circuito secundario, identificado por la tendencia opuesta: ralentización de la rotación del capital y disminución de riesgos.

De este modo, se puede hablar de una conversión de la crisis de sobreacumulación en una crisis financiera recurrente, que coincide con la contracción de la tasa de beneficio de las inversiones en el entorno construido, momento en el que el valor de cambio invertido debe amortizarse, disminuirse o incluso perderse por completo. Este proceso se puede enmarcar en ciclos de duración intermedia, entre quince y veinte años, en los que se generan fuertes oleadas de inversión en la producción del espacio urbano, dentro de una onda más larga de la economía mundial cuyo final puede situarse en el año 2008.

El paradigmático caso español

En España, tras la promulgación de la Constitución de 1978, se pueden identificar dos ciclos intermedios en los que se produjeron dos momentos expansivos del sector inmobiliario-financiero, entre 1985-1992 y 1995-2007.

El primero de ellos da comienzo a partir de la integración en la Comunidad Económica Europea, que trajo de la mano la reconversión de grandes sectores económicos, especialmente el industrial y el agrario, y la incorporación de lleno a una economía internacional crecientemente sometida a la lógica impuesta por la libertad de movimientos de capital y la emergente centralidad de los mercados financieros, atrayendo la entrada de un intenso flujo de capitales desde el extranjero al que se sumó el ahorro financiero de los residentes, dirigiéndose gran parte al sector inmobiliario que experimentó una constante alza de precios. 

El Estado español jugó un papel central en la financiarización del suelo en este momento, consolidando una política fiscal de altas desgravaciones a la compra de vivienda, marginando el mercado de alquiler con la promulgación del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Política Económica, flexibilizando las condiciones para la concesión de créditos hipotecarios, y realizando una inversión exorbitante de capital fijo en forma de grandes infraestructuras.

La titulización de las hipotecas se inició en España con la promulgación de la Ley 19/1992, de 7 de julio, sobre régimen de las sociedades y fondos de inversión inmobiliaria y sobre fondos de titulización hipotecaria, estableciendo unos tipos reducidos en el Impuesto de Sociedades, y permitiendo transformar en valores de renta fija homogéneos y estandarizados los conjuntos de participaciones que adquiriesen las entidades de crédito para su negociación en mercados de valores organizados, con el objetivo de estimular la competencia y aumentar la especialización a través de sociedades gestoras de los fondos para así abaratar los préstamos para adquisición de vivienda.

La internacionalización de la economía española integró los procesos de acumulación de capital en el circuito secundario de inversiones, reproduciendo el mismo esquema básico de financiarización de la economía y de soluciones espacio-temporales para colocar los excedentes de capital.

El primer ensayo de keynesianismo de precio de activos en España, caracterizado por el efecto riqueza en las clases medias auspiciado por la burbuja inmobiliaria que animó un incremento del consumo con altos niveles de endeudamiento, pronto daría señales de debilitamiento, abriendo un paréntesis en el que la economía española mostró un estancamiento recesivo, presidida por una devaluación total acumulada de la peseta del 17,84 % (desencadenada principalmente por la crisis del Sistema Monetario Europeo durante el verano de 1992), unida a otros factores macroeconómicos.

Un nuevo escenario diseñado en el Tratado de Maastricht reforzará el protagonismo de las políticas neoliberales de control de la inflación, de reducción del déficit público y de disminución de los tipos de interés, cerrándose coyunturalmente el ciclo alcista de la economía española.

Los flujos de acumulación de capital financiero en el mercado inmobiliario se verían frenados también, pero no tardará mucho en reactivarse como mecanismo idóneo las políticas de crecimiento económico, en un contexto en el que el Estado había renunciado a su capacidad de utilizar la política monetaria (tipos de interés y tipos de cambio) en una situación de fuerte desequilibrio de su balanza de pagos, ante el cambio de régimen macroeconómico operado como consecuencia del proceso de convergencia y la integración de la unión monetaria.

A partir de 1995 se dio paso a una fase de crecimiento ilimitado que, a la postre, resultaría ser un espejismo instalado hasta 2007 del que aún estamos desperezándonos con un sobreesfuerzo de las arcas públicas, es decir, de todos los contribuyentes. Esta etapa aglutinaría en el caso español todos los ingredientes para secuenciar la transición de la circulación de capital hacia el territorio (hacia el espacio construido); a saber, un compromiso político e institucional con la actividad inmobiliaria, y el favorecimiento del acceso al sistema crediticio y consecuente incremento de la capacidad de endeudamiento privado.

A estos rasgos genéricos hay que añadir el singular efecto que produjo la reforma de la legislación urbanística derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo; pasando de ser un modelo uniforme-centralizado a fragmentado-periférico, acomodándose en la evolución incipiente de una estructura territorial diseñada por el régimen autonómico que produciría un variopinto y desigual resultado, a lo que se sumaron las diversas alianzas del “empresarialismo urbano” para atraer la inversión del capital a cada mercado local de suelo.

La especialización de la economía española en la construcción arrojaría datos inusitados, solo comparables en cierto modo al ciclo anterior entre 1985-1992. La formación bruta de capital fijo se disparó alcanzado su cenit entre los años 2000 y 2007, superando los índices de crecimiento de la inversión a la de los principales países de la OCDE.

La inversión en el sector inmobiliario, fortalecida por la dinámica de la demanda asociada a los efectos de la riqueza de las burbujas de los precios de los activos y la captación de una importante porción de los flujos transnacionales de capital, son la clave para confirmar que el circuito secundario de acumulación encontró en España una localización perfecta.

Las entidades financieras jugaron un papel central en la movilización de gran parte de este capital. El promedio anual de crecimiento del crédito destinado al sector privado se situó en el 18%, en el caso de las Cajas de Ahorro supondría un incremento del 20,3%, según los datos del Banco de España. A este ritmo, se pasó de un volumen de endeudamiento equiparable al 81% del PIB nominal en 2000 hasta situarse en el 157% del PIB nominal al cerrarse estrepitosamente el ciclo en 2007.

Ante estos datos globales del volumen del crédito privado, conviene subrayar que el producto hipotecario destinado a las familias engrosó durante el periodo un promedio del 19,7 %. Los hogares pasaron de tener un superávit de 9.000 millones en el año 2000 a un déficit de 23.000 millones en 2007. Del mismo modo, las promotoras inmobiliarias y constructoras aumentaron su nivel de apalancamiento un 30% de media.

El total de la deuda de las entidades financieras españolas que alimentaron este proceso ascendió al 98% del PIB en 2007, circunstancia que sería determinante para afrontar el estallido de la crisis de las hipotecas subprime que retrajo el flujo de capital con el que poder seguir financiado tal volumen de crédito. Esta fase expansiva del ciclo desembocaría en una crisis inmobiliaria-financiera, la denominada Gran Recesión de 2007-2008.

Cerrado el ciclo desarrollista de 1995-2007, el fenómeno de la titulización de los créditos hipotecarios que lo caracterizó fue sustituido por un protagonismo creciente de grandes inversores, favorecidos por la legislación y las políticas que se implementaron en los años de la crisis económico-financiera para recuperar el dinamismo inmobiliario. Si bien la Banca ha seguido jugando un papel primordial, tras un proceso acelerado de concentración del negocio crediticio en España, que reincide en la paradoja de “too big to fail” y cuestiona la diversificación deseable en mercados inspirados por la libre competencia.

A pesar de la política expansiva que puso en marcha el Banco Central Europeo inyectando capital al sistema financiero a interés cero, con el objetivo de incrementar la liquidez y ayudar a la recapitalización del sector bancario, el crecimiento del crédito no ha tenido una expresión acorde con los objetivos fijados por la política monetaria europea. Estos medios financieros distribuidos a empresas y bancos no han sido destinados a realizar una inversión productiva, sino que se han venido utilizando para activos financieros, auspiciando un nuevo ciclo especulativo.

Centrándonos en el mercado inmobiliario como factor determinante de la producción del espacio urbano, para hacernos una idea ligera de las dinámicas que tras la crisis lo han vertebrado, es destacable que el saldo vivo del crédito hipotecario seguía estando contraído, es decir, el volumen de crédito concedido anualmente no alcanza las amortizaciones de hipotecas anteriores. Mostrándose como novedad del periodo 2007-2021 el que la intensidad hipotecaria (cociente entre el número de hipotecas y las ventas de viviendas registradas en un año) se redujo de manera constante³.

Estas características del mercado hipotecario muestran que un gran volumen de inmuebles ha sido adquirido en este periodo por inversores institucionales, fondos de inversión, y no por particulares que requieren de un préstamo para poder acceder a una vivienda. Estos nuevos operadores urbanísticos han puesto su interés en un sector económico vapuleado por la crisis, comprando grandes paquetes inmobiliarios a bajo coste una vez que fueron financieramente saneados tras la socialización de la deuda privada a través del rescate bancario.

Un complejo entramado de sociedades tenedoras de activos inmobiliarios a través de las cuales han podido reestructurar sus balances las entidades de crédito, con la ayuda del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) y la tutela del BdE; junto con el protagonismo de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Restructuración Bancaria (SAREB) en este escenario de transmisión de activos tóxicos ya depurados a costa de incrementar el déficit público, han hecho posible la reactivación del sector inmobiliario en condiciones aún más exclusivas que las generadas por los aumentos constantes de precios durante los momentos más álgidos de la burbuja inmobiliaria. A lo que se ha sumado un mandato no escrito en el “empresarialismo local” de atraer el interés de estos nuevos operadores, acompañado por una laxitud legislativa de la que es paradigma la nueva ley urbanística andaluza.

La reestructuración del sistema financiero y los nuevos operadores urbanísticos

Los ajustes que se han realizado en las normas y estructuras institucionales de supervisión y control del sistema financiero, además de la aceleración que ha generado la crisis de 2007-2008 en el marco teórico del derecho para articular un proceso de intervención bajo el dogma de la eficiencia y la estabilidad, han situado al Estado-nación y a la UE frente a los retos futuros de una nueva constitucionalización política y económica; donde la ciudad ha de ocupar una función más relevante en la sostenibilidad social y ambiental del modelo económico. 

A la vez, y en conexión directa, se ha reconstruido el mercado financiero en cada Estado en función del nivel de intensidad y compromisos que sus economías han tenido con los fenómenos asociados a la crisis. En Europa, han coexistido respuestas dispares, desde las nacionalizaciones totales o parciales del sistema financiero (v.gr. Islandia, Reino Unido, Bélgica, Alemania) hasta su defensa apologética y material como en España, aunque paulatinamente esta apuesta inicial por dar una imagen de solidez del sistema financiero patrio fue devaluándose a golpe de realidad.

Mientras aún se mantenía el discurso público de la fortaleza del sector bancario español, se ultimaba la creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), por el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, en el que se sigue insistiendo en la “buena salud financiera y una prácticamente nula exposición a los llamados activos tóxicos” de las entidades de crédito españolas.

La dotación inicial del FROB fue de 9.000 M€, cantidad que fue incrementándose desde su constitución hasta arrojar en el año 2021 las siguientes cifras: 56.545 millones de euros otorgados en ayudas a la recapitalización, y 2.166 M€ comprometidos en concepto de garantías, recuperando a esa fecha tan solo un total de 5.920 M€. 

Este cuantioso apoyo financiero estaba condicionado por el elevado grado de exposición al sector inmobiliario de muchas entidades financieras, por lo que vino acompañado de una estrategia para aislar los activos deteriorados para transferirlos a una sociedad de gestión externa, en consonancia con el Memorando de Entendimiento entre la Comisión Europea y España (MoU) de 23 de julio de 2012, documento clave para comprender el proceso de reestructuración financiera.

Aunque ya se habían dado los primeros pasos en este sentido a través del Real Decreto-ley 24/2012, de 31 de agosto, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, y Real Decreto-ley 18/2012, de 11 de mayo, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, culminando con la aprobación de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, y la creación de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB) por el Real Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre.

A la SAREB se transfirieron los activos inmobiliarios de las entidades financieras con planes de reestructuración. Una cartera valorada en 50.781 M€, de los que el 78% eran créditos al promotor, y el 22% restante inmuebles, habiéndose reducido el valor de esta cartera inicial un 43% hasta situarse en 21.886 M€, superando ya el valor de los inmuebles al de los créditos, fruto de un proceso de desinversión caracterizado por la ejecución de los créditos y la dación en pago.

Los activos fueron entregados a la SAREB por un valor inferior al que aparecía en los balances de las entidades de crédito, que tuvieron por tanto que reconocer las pérdidas. La estrategia era proceder a la desinversión de estos activos para su venta bajo el supuesto de obtener rentabilidad a un plazo mayor del que las entidades de crédito podían soportar manteniendo los activos tóxicos en sus carteras. 

Las aportaciones iniciales para la constitución de la SAREB fueron mayoritariamente de capital privado (54,1 % de sus acciones están en mano del Banco de Santander, Caixabank, Sabadell, Kutxabank, Bankinter, entre otros), y un 45,9 % del FROB, estando sujeta, por tanto, al ordenamiento jurídico privado, y no consolidándose su balance en las cuentas del Estado.

No obstante, para financiar la adquisición de los activos a las entidades de crédito con problemas, la SAREB tuvo que colocar deuda en los mercados casi por el 100% del valor de esos activos, deuda que fue avalada solo por el Estado. Razón por la que en 2021 Eurostat reclasificó como pública la deuda que soportaba la sociedad al cierre del ejercicio de 2020 (35.000 M€) y como déficit el patrimonio neto negativo de la SAREB (más de 10.000 M€); dejando la opción de las autoridades españolas sobre el momento desde el cual reclasificar a la sociedad en las Cuentas Nacionales como unidad perteneciente al sector de las Administraciones Públicas, si desde la constitución de la sociedad en 2012 o en 2020. 

Además de los efectos nocivos que esta estrategia ha supuesto para la malherida deuda y déficit público del Estado, revela las desviaciones producidas en la supervisión prudencial del BdE al determinar el valor de transmisión de los activos problemáticos a la SAREB, así como la infructuosa gestión económica de la sociedad gestora de activos aun a pesar del régimen excepcional y privilegiado diseñado expresamente para ella, sin que de ello se haya derivado responsabilidad subjetiva ni corporativa alguna. Estando no sólo al margen de las normas de contratación pública por su condición inicial de entidad del sector privado, sino también sustraída de los protocolos de rendición de cuentas de los entes públicos.

En una aproximación al montante total del agujero financiero que horadó la economía española, sin valorar las pérdidas recaudatorios de tributos, sobre todo locales, se puede establecer una cifra cercana a los 100.000 M€ en la valoración de los activos públicos comprometidos con la recapitalización de las entidades de crédito y la adquisición de los activos tóxicos, si bien el coste neto para el contribuyente se centra en las ayudas públicas que tienen como finalidad el refuerzo de la solvencia de las entidades.

El compromiso del Estado con los sectores inmobiliario y financiero es absoluto, por un lado, inyectando fluidez y garantías para la recapitalización de las entidades de crédito, y por otro facilitando una legislación encaminada expresamente a hacer atractivo para los inversores el parque de inmuebles inmovilizados por la crisis, relanzando así la actividad. De este modo, se confirma que la apuesta sigue siendo el modelo macroeconómico instaurado en los setenta, poner al servicio del circuito secundario de acumulación de capital no sólo los recursos públicos sino también los objetivos de la política legislativa, inaugurando un nuevo ciclo. 

Como ejemplo de lo dicho podemos señalar que el patrimonio inmobiliario de la SAREB ha sido mayoritariamente gestionado por el fondo de inversión estadounidense Cerberus, junto con inmobiliarias (Altamira, Haya Real Estate, Servihábitat y Solvia) vinculadas a bancos tradicionales. Hay que recordar que la gestión de los activos inmobiliarios de la banca tradicional se ha realizado a través de sociedades por la exigencia de la Comisión Europea de que los bancos saneasen sus balances deshaciéndose de este tipo de activos, bajo la amenaza de tener que hacer una provisión de fondos propios por un valor equivalente, con fecha límite en 2019.

Tras la medida urgente que el Estado español tuvo que adoptar tras la calificación de la SAREB como unidad perteneciente al sector de las Administraciones Públicas en las Cuentas Nacionales, los fondos de inversión han sido también los encargados de gestionar y vender una enorme cartera inmobiliaria de la SAREB valorada en 25.300 M€. Aliseda y Anticipa, dos gestoras inmobiliarias de Blackstone, asumieron el 45% de los activos de la sociedad pública, e Hipoges – dependiente del fondo de inversión KKR – se hizo cargo del 55%.

Los fondos de inversión no dependen de los Bancos Centrales ni de los Estados, ni se someten a ninguna legislación internacional bancaria. Suelen operar desde paraísos fiscales para evadir el pago de impuestos, garantizar el anonimato de sus inversores y eludir cualquier tipo de supervisión pública. Es la denominada “banca en la sombra”, que, por su desmesurado volumen e interdependencia con el sistema crediticio es un riesgo sistémico incontrolado e incontrolable, que reduce ostensiblemente la capacidad de los Estados o de los organismos unificados de supervisión y control para anticiparse a cualquier desequilibrio que se produzca en el movimiento de las ingentes cantidades de capital que gestionan, a la vez que tienden a limitar o constreñir la soberanía de las decisiones de los órganos democráticamente legitimados.

Su presencia activa en los mercados donde se coloca la deuda pública los hace especialmente determinantes en los procesos de toma de decisión macroeconómica, a lo que hay que unir su capacidad de retraer las inversiones y deslocalizarlas sin ninguna responsabilidad ni carga, debido a la ingeniería operativa con la que actúan en el territorio. 

Los fondos de inversión que operan en el mercado inmobiliario español se implantaron de manera significativa a partir de 2013. La tendencia al alza de entrada de capital en la zona euro proveniente de estos fondos se mantendrá constante. Tras la salida del Reino Unido de la UE y superada la pandemia del COVID-19, la concentración del crecimiento de la “industria de fondos” se ha incrementado en los domiciliados en Irlanda (>15%) y Luxemburgo (en torno al 10%), en España se sitúa alrededor del 5%.

El peligro para la estabilidad del sistema financiero procedentes de la “banca en la sombra” por situarse fuera del control de los supervisores ya fue advertido en los Informes Turner y Larossière; los riegos siguen latentes, acrecentados al haberse convertido en protagonista en el sector inmobiliario, porque el incremento de su participación en la intermediación crediticia a través de los productos derivados la ha posicionado como competidora de los bancos tradicionales en ese negocio, tan estrechamente relacionado con la crisis inmobiliaria-financiera.

La relevancia que han cobrado las instituciones financieras en los procesos de producción del espacio urbano es un fenómeno que confirma la tesis sobre la acumulación del capital en circuitos secundarios. Las entidades de crédito fueron las encargadas en el ciclo desarrollista 2000-2007 de inyectar los flujos de capital a los sectores inmobiliario y de la construcción en la fase de capital switching; tras la crisis, los operadores en los mercados financieros globales les han suplantado en esta función, atraídos por un amplio paquete de suelo e inmuebles colocados en el mercado a bajo precio por los bancos y la SAREB, y por un marco normativo favorable a sus intereses.

La compra de grandes promotoras, la creación de otras nuevas, la constitución de sus propias Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario (SOCIMI) han sido prácticas que ha completado la concentración del sector inmobiliario en manos de los fondos de inversión, generando un efecto asociado de alza de precios en la venta de vivienda y alquiler.

La producción del espacio urbano, la ordenación del territorio y el acceso a la vivienda queda en gran medida en manos de estos operadores que conciben la ciudad exclusivamente como un activo, donde prima el valor de cambio del suelo y del entorno construido, así como los márgenes de rentabilidad a corto plazo; teniendo como efecto un aumento de la presión sobre los compradores y arrendatarios, y la exclusión de gran parte de la población que no alcanzan los niveles económicos de la oferta libre del mercado; pero sin ninguna responsabilidad social y alentados por un marco regulatorio que favorece estas dinámicas sin límite, al seguir siendo la economía española muy dependiente del sector inmobiliario.

¿Qué hacer desde la Administración local?

La incapacidad de control de los flujos de capital, el diseño por las instituciones financieras de una ingeniería fiscal proclive a la evasión de obligaciones, y la estructura societaria opaca de las actuaciones urbanísticas llevadas a cabo en las localizaciones de interés para los fondos de inversión inmobiliaria, caracteriza este escenario de globalización en las transacciones financieras transfronterizas, ante el que las Administraciones públicas se muestran impávidas.

Además de las medidas macroeconómicas que desde el Estado y la UE puedan invertir o atemperar los procesos de financiarización del espacio urbano, estableciendo límites a la creación de capital ficticio y el consiguiente endeudamiento, evitando el continuo incremento de concentración bancaria puesto en marcha por la crisis de deuda, imponiendo una tasa que grave los flujos de capital como cualquier otra actividad económica,  o revitalizando una banca pública orientada hacia la financiación de proyectos de interés general, entre otras. También es factible operar desde la instancia municipal, posibilitar la articulación de mecanismos de colaboración de los Ayuntamientos con las estructuras de supervisión y control del sistema financiero, y observar la posibilidad de llevar a la práctica experiencias autónomas desde los gobiernos locales, orientadas por la idea de la producción social del espacio urbano.

En primer lugar, y ante las dificultades de control de la “banca en la sombra” fomentada para atraer los flujos de capitales hacia la zona euro tras la Gran recesión económica 2007-2008, la administración local puede ser un colaborador fundamental con el BdE y la CNMC en las tareas de seguimiento y trazabilidad de las operaciones transfonterizas, bastando para ello una habilitación legal expresa o la utilización del control de la viabilidad económico-financiera de las actuaciones de transformación urbanística para conocer la fiabilidad del operador financiero en el territorio, aunque actúe a través de una sociedad interpuesta.

Un factor que juega a favor de la ciudad para agenciar esta posibilidad es que el nivel de abstracción absoluta que define al sistema económico-financiero a escala macroeconómica requiere de un cierto nivel de concreción cuando la inversión se dirige al territorio.

Para determinar los cálculos sobre las tasas de rentabilidad y retorno que exige el movimiento de capital hacia el circuito secundario de acumulación, es imprescindible evaluar su localización, compuesta no sólo por la situación del activo inmobiliario y su valor de mercado, sino también por las relaciones con los sujetos políticos, sociales, económicos, jurídicos, etc., establecidos en el lugar; así como por el nivel de laxitud de la regulación, el entorno construido preexistente (infraestructuras, servicios, seguridad,…).

Las relaciones con los agentes locales suelen ser mucho más determinantes en algunos casos que el propio marco normativo – y no estamos pensando en prácticas corruptivas, sino simplemente en el boosterismo⁴ como fenómeno extendido –. El modo en el que se establezca o no dicha relación fijará las consecuencias de las que, en todo caso, habrá que rendir cuentas, sobre todo en cuanto a los resultados que se obtengan. A este respecto, es perentorio dotar de contenido la bien intencionada redacción de artículo 22.6 del TRLSRU (2015), sobre todo en cuanto a los efectos y consecuencias que deben derivarse por las desviaciones que se observen en el preceptivo informe sobre ejecución urbanística que ha de elevarse a los órganos colegiados de gobierno, así como residenciar su elaboración en un funcionario no interviniente en las distintas fases del desarrollo incluida la planificación, e incluir obligadamente la sostenibilidad social de la actuación entre los factores a evaluar.

A la necesaria amplificación en la práctica urbanística de los mecanismos de control de las actuaciones de transformación del suelo, ha de añadirse la posibilidad de articular mecanismos de colaboración, especialmente de transmisión de información bidireccional, entre los organismos supervisores de los mercados financieros y las entidades locales, a través de instancias intermedias en el marco europeo o estatal, según su operatividad. Todo ello con la finalidad de obtener un conocimiento más adecuado sobre la procedencia de los fondos y las garantías fiduciarias o de otro tipo que pueden establecerse como requisitos para admitir una propuesta de transformación urbanística a partir de un determinado umbral económico.

La función primordial que puede desempeñar la ciudad, ante un complejo y opaco entramado de activos subyacentes, es el control de la viabilidad económico-financiera de las actuaciones de transformación del suelo bajo el principio de buena administración, el deber constitucional de impedir las prácticas especulativas y destinar la riqueza del país a la consecución del interés general, fortaleciendo las exigencias de responsabilidad no solo económica, sino también social, al urbanizador del suelo; y es ineludible fijar unas premisas básicas que ayuden a acrecentar los niveles de eficacia y adecuación de las medidas de seguimiento y control de los flujos de capital en el entorno urbano.

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