MUTACIONES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: CONSIDERACIONES SOBRE EL CONCEPTO Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS¹

Eduardo Gamero Casado.
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla. Consejero de Montero Aramburu & Gómez-Villares Atencia.

1.- Los postulados clásicos de la potestad reglamentaria.

En nuestro Derecho positivo no existe un concepto de reglamento, como tampoco de norma jurídica. Son nociones que deben inferirse por inducción, a partir de los materiales jurídicos, de diferente naturaleza, que impactan de uno u otro modo sobre la cuestión, abordando aspectos fragmentarios de la potestad reglamentaria: su procedimiento de elaboración, el alcance o grado de sus eventuales vicios (nulidad, anulabilidad), sus vías de control, los efectos de su invalidez…  En esta labor es preciso analizar los ‒escasos‒ preceptos normativos que aluden o regulan a los reglamentos, pero también la jurisprudencia (tan relevante en esta materia), la doctrina legal y la académica, para construir a partir de esos materiales una teoría general de la potestad reglamentaria.

Hace décadas se asentaron unos postulados de la potestad reglamentaria que podemos considerar tradicionalesⁱ. Se repiten desde entonces como lugares comunes, siendo acogidos por los operadores jurídicos en tanto que verdades conocidas. Estos rasgos, decantados en el tercer cuarto del siglo XX y compartidos por la generalidad de la doctrina (García de Enterríaⁱⁱ, Garrido Falla, Santamaría Pastor), convienen, en primer lugar, en definir al reglamento como una norma jurídica dictada por la Administración. Tal y como lo expresa actualmente el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, la potestad reglamentaria es una “acción que ejerce el Gobierno a través de la cual dicta normas escritas subordinadas a la ley o referidas a ámbitos no sometidos a reserva de ley formal o material”.

No se trataría de un poder inherente a la Administración por su naturaleza, sino de una potestad expresamente atribuida por el Ordenamiento jurídico. Su titular originario sería estrictamente el Gobierno, en virtud del art.97 CE, si bien cabe que se otorgue a otros órganos mediante atribuciones legales expresas. 

Subyace en esta aproximación una visión bastante unitaria de los reglamentos, como expresión de una potestad concentrada en pocos centros de producción: esencialmente, el Gobierno de España, los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y los Plenos de las Corporaciones Locales. Se diferencia de este modo entre una potestad reglamentaria originaria, la general atribuida al Gobierno; y una potestad derivada, atribuida a otros órganos o entidades en virtud de leyes específicas, y cuyo ámbito de ejercicio se circunscribe a materias concretas.

En ese escenario eran pocas ‒y parcas‒ las normas que regulaban el procedimiento de aprobación de los reglamentos, encuadradas en las Leyes del Gobierno de España y de las CCAA, y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, por lo que se refiere a los reglamentos locales.

Todos estos rasgos se ajustaban perfectamente a la situación que por entonces se producía. Pero, ya en esos momentos, comenzaron a aparecer síntomas de los cambios que se avecinaban. Llegaron de la mano del planteamiento urbanístico, con una jurisprudencia que venía abriéndose paso desde 1968, y que se sistematizó y compiló por la Sentencia del Tribunal Supremo (en lo sucesivo, STS) de 9 de julio de 1991, rec.4778/1989, profusamente citada desde entonces: el reconocimiento de los planes urbanísticos -o de, al menos, parte de ellos- como reglamentos supuso todo un acontecimiento en el contexto de una potestad reglamentaria concebida como unitaria y monolítica.

2.- Las mutaciones de la potestad reglamentaria.

La realidad ha ido desbordando poco a poco, pero incontestablemente, los márgenes conceptuales cásicos, anteriormente descritos, por muy diversas razonesⁱⁱⁱ.

a) Centrifugación de los centros de producción. Los órganos y entidades apoderados con la potestad reglamentaria se han incrementado exponencialmente. Los ministros la ostentan ordinariamente en materias propias de su departamento y para el desarrollo ejecutivo de infinidad de leyes que así lo proclaman; en las propias leyes, y aun en normas reglamentarias, se habilita igualmente a autoridades de inferior jerarquía, como las Secretarías de Estado. Lo propio ha sucedido en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Pero, además, han emergido otros centros de producción reglamentaria enteramente autónomos, como las administraciones o autoridades independientes y los organismos reguladores: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)… También, entidades de Derecho público y régimen especial, como las Universidades o las corporaciones de Derecho público (especialmente, los colegios profesionales). Una potestad que aparecía concentrada en unos pocos focos ha eclosionado en muchos otros centros de producción, desdibujando esa visión unitaria y monolítica ‒uniformizada‒ que caracterizaba tradicionalmente a los reglamentos.

b) Incremento del volumen de producción reglamentaria. El número de reglamentos que se aprueban ha crecido exponencialmente. Según el Informe de producción Normativa en 2024 de la CEOE, ese año se publicaron solo en el BOE más de 128.000 páginas en las secciones normativas, y en el conjunto de diarios oficiales autonómicos, más de un millón de páginas de normativa. La aprobación de un reglamento no es ninguna novedad: cada día se aprueban docenas de ellos. La cuestión es que las normas acaban descendiendo a un extraordinario grado de detalle. Lo cual, a su vez, acelera la motorización normativa, en la medida que la adaptación a circunstancias continuamente cambiantes obliga a modificar los reglamentos aun con mayor frecuencia.

c) Diversificación de los ámbitos materiales. Correlativamente, se ha producido una extraordinaria expansión material de la potestad reglamentaria hacia ámbitos en los que anteriormente no operaba. Esa expansión (o movimiento horizontal) se simultanea con el detallismo y la profundización (o movimiento vertical) de las disposiciones, que se dictan, por tanto, en cuestiones extraordinariamente especializadas y con un alto grado de tecnicismo. Menudean las expresiones de la potestad reglamentaria tradicionalmente concebida como derivada, proyectada hacia infinidad de campos.

d) Desagregación de procedimientos de aprobación de reglamentos sectoriales. La proyección de las necesidades regulatorias a los más variados campos ha traído consigo la necesidad de adaptar el procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos a las particularidades propias de sus respectivos ámbitos de ordenación. El planeamiento urbanístico se nos presenta, una vez más, como el primer exponente, articulándose procedimientos específicos para la aprobación de los planes. La especialización se extendió más tarde también a otros instrumentos de planeamiento, como la planificación hidrológica. Pero, además, se diversificó con la atribución de la potestad reglamentaria a las administraciones independientes y organismos reguladores, y se ha manifestado igualmente con el régimen especial de aprobación de reglamentos de universidades y de corporaciones de Derecho público, configurando procedimientos especiales en todos esos ámbitos. Lo que antes se presentaba como un único procedimiento reglamentario se ha convertido actualmente en una variedad de regulaciones, ajustadas a las particularidades que el ejercicio de la potestad reglamentaria representa en los ámbitos sectoriales en los que juega.

e) Sofisticación de los procedimientos de aprobación de los reglamentos generales. La primera ocasión en que se reguló este procedimiento fue en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que dedicaba el Capítulo I de su Título VI (arts.129-132) al “Procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general”. El procedimiento era muy parco, se componía de escasos trámites, cuyo contenido era esencialmente jurídico. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, derogó esa regulación y, tanto en su texto originario, como en sucesivas modificaciones, ha ido ampliando los trámites y exigencias formales del procedimiento de elaboración de reglamentos. Actualmente debemos tener también en cuenta los arts.128 sigs. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y en la Administración del Estado, el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Este esquema normativo se replica en el ámbito autonómico. A estas disposiciones generales hay que sumarle los contenidos que se impongan al procedimiento de aprobación de reglamentos en normas o ámbitos sectoriales. La evolución de las sensibilidades ha llevado a incluir en el procedimiento de elaboración de reglamentos toda una serie de informes y estudios de diverso cariz (impacto de género, sobre la infancia, sobre el medio ambiente, en materia de igualdad, accesibilidad y no discriminación de personas con discapacidad…), así como también han crecido exponencialmente los trámites vinculados con la dimensión económica (impacto económico y presupuestario, estudio de cargas administrativas). Esta situación no solo ha alargado y complicado el procedimiento de elaboración de reglamentos, sino que además ha tenido también su impacto en las causas de invalidez de estas disposiciones, potencialmente anulables si en su procedimiento de elaboración no se han satisfecho adecuadamente todas estas exigencias.

f) El cataclismo de los efectos de los vicios formales invalidantes. La dogmática clásica de los reglamentos señala que los vicios formales de los reglamentos solo pueden invocarse en el recurso contencioso-administrativo directo. Y a su vez, que, una vez detectado un incumplimiento formal determinante de invalidez, se produce i) La nulidad radical o de pleno Derecho, y ii) De toda la disposición reglamentaria, no solo de alguna parte de la misma particularmente afectada por el vicio en cuestión. El incremento de los requisitos formales de los reglamentos está conduciendo correlativamente a la declaración de nulidad de las disposiciones por infracción de estas nuevas exigencias. De manera que, en la actualidad, no solo pueden declararse nulos los reglamentos por el clásico motivo de omisión del trámite de audiencia durante su procedimiento de elaboración (una causa de nulidad ampliamente consolidada en la jurisprudencia; por ofrecer ejemplos recientes, SSTS 22/09/2022, rec.418/2021; o 31/01/2024, rec.911/2022), sino también por no aportar la memoria económica (sobre anulación de tasas municipales, SSTS 18/12/1997, rec. apel. 2179/1991; 26/04/2017, rec. 167/2016; y 24/06/2021, rec. 1076/2020; en relación con planes urbanísticos, SSTS 31/03/2016, rec.3376/2014), el estudio impacto de género (STS 18/12/2018, rec. 3781/2017, sobre el Plan Territorial Andalucía; otras sentencias posteriores, como la de 11/02/2022, rec.1070/2020, declaran que esta omisión solo es determinante de invalidez cuando la disposición afecte de manera efectiva a la igualdad de género, debiendo demostrarlo así el recurrente), o el impacto sobre la competencia (SSTS 17/12/2024, rec. 407/2023, sobre Real Decreto de acceso a profesiones; o 03/11/2025, rec. 586/2023, sobre explotaciones porcinas). No es preciso recordar, pero sí resaltar, que la declaración de nulidad conlleva ‒al menos teóricamente‒, la invalidez de todos los actos de aplicación del reglamento que se dictaran desde que se aprobó hasta que recayó la sentencia declaratoria de la nulidad. Y este estropicio no podría solventarse mediante la subsanación ex post de la infracción formal, por cuanto que esa técnica es posible en vicios de anulabilidad, pero no de nulidad de pleno Derecho, que exigen la tramitación de un nuevo procedimiento en su integridad. La combinación diabólica que se ha producido entre estos factores (incremento de requisitos formales, alcance invalidante de su omisión en grado de nulidad y efectos de esta última) da mucho qué pensar acerca de la necesidad de reconsiderar todos estos postulados.

g) Proliferación de las leyes, con desaparición del reglamento independiente. Una categoría clásica en esta materia es el reglamento independiente, calificándose como tal aquél que carece de una norma legal de cobertura. Dado que hay materias reservadas a la ley, i) El reglamento independiente no cabe en tales materias; y ii) La categoría originaria del reglamento ejecutivo aparecía vinculada a estas materias. Sin embargo, la expansión material de las leyes es tal que prácticamente no queda campo para la aprobación de reglamentos que carezcan de cobertura legal. Esto lleva: i) A la desaparición del reglamento independiente, al menos, tal y como se venía concibiendo esta figura; ii) A la habitual existencia de reglamentos que desarrollan materias no reservadas a la ley; y, correlativamente, iii) A la necesidad de aclarar cómo debe interpretarse el art.22 tres de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que atribuye a su Comisión Permanente la competencia para ser consultada, preceptivamente, sobre “Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones”. Este precepto estaba inicialmente concebido para informar sobre reglamentos ejecutivos de las leyes, entendidos como los que se dictan en materias reservadas a la ley. Pero la práctica cotidiana en la actualidad es considerar que este informe debe emitirse en relación con todas las disposiciones reglamentarias que se dicten en una materia en la que exista una ley de cobertura, aunque sus contenidos no se encuentren reservados a la ley.

h) Aparición de actuaciones con “fumus” reglamentario. Otra realidad contemporánea es la existencia de productos cuya naturaleza resulta difícil calificar, puesto que no siguen los cauces formales de aprobación de los reglamentos, pero en realidad se comportan como si lo fueran. Un buen ejemplo es la declaración de inmuebles como bienes de interés cultural, mediante resoluciones administrativas que limitan las modificaciones de su estructura o de su fachada, que imponen a sus titulares otras cargas relevantes (como horarios de visitas gratuitas en el caso de que estén abiertos al público), y que incluso pueden condicionar eventuales construcciones colindantes que impacten en la protección visual o paisjística del bien, y todo ello, de manera indefinida en el tiempo, tantas veces como se presente el caso y con independencia de quién sea el concreto sujeto actuante o titular del bien. También se da el caso de actuaciones que no son de cumplimiento obligatorio, pero finalmente se convierten en pautas cuyo incumplimiento acarrea consecuencias, como la imposición de sanciones; seguramente, el más paradigmático de los ejemplos es el de las guías de la Agencia Española de Protección de Datos, de apariencia inocua y como meras recomendaciones, pero erigidas verdaderamente en el parámetro de cumplimiento normativo en las materias sobre las que versen, pues apartarse del cumplimiento de la guía puede suponer la imposición de sanciones.

3.- Revisitando la potestad reglamentaria: algunos apuntes.

Todas las cuestiones anteriormente señaladas invitan a reconsiderar los parámetros clásicos de la potestad reglamentaria, y eso es lo que estamos procurando con el proyecto de investigación citado en la primera nota de esta aportación. Es una investigación en pleno curso, articulada con un doble método, inductivo y deductivo, cuyos resultados finales se esperan para 2026. 

En el primer caso, se están desarrollando unos seminarios de investigación sobre diferentes aspectos de la potestad reglamentaria. Se van analizando diferentes instrumentos jurídicos, por parte de especialistas que los conocen bien, planteándose la cuestión de si son reglamentos, normas de otra naturaleza, o ni lo uno ni lo otro; cuáles son sus particularidades en cuanto al procedimiento de elaboración y aprobación; cuáles son los vicios determinantes de su invalidez; qué efectos tiene esa declaración de invalidez en el caso concreto, etc. Se trata, por tanto, de un acercamiento escrupulosamente aséptico y desprovisto de prejuicios: no se pretende revalidar ninguna hipótesis de partida, sino conocer la realidad en los términos en que se viene desenvolviendo en esos diferentes ámbitos sectoriales, e intentar discernir la naturaleza jurídica de las actuaciones en cuestión.

En el segundo caso, se intercalan temas o seminarios sobre componentes clásicos o de teoría general de la potestad reglamentaria, poniendo al día el conocimiento existente en la materia. Estas aproximaciones se retroalimentan de las anteriores, y viceversa, en un continuo ejercicio de contraste entre la realidad práctica y la teoría general. De este modo se está promoviendo un diagnóstico ‒por decirlo de alguna manera‒ de la situación, que se presenta tanto en i) Actuaciones que actualmente se reconocen propiamente como reglamentos ‒pero cuyo régimen jurídico no parece resultar satisfactorio‒, como en ii) Otras actuaciones que no vienen siendo tradicionalmente reconocidas como reglamentos, pero cabe que lo sean, en cuyo caso sus rasgos deben integrarse en la teoría general de la potestad reglamentaria, contribuyendo al mismo tiempo a definir sus contornos y sus contenidos.

En esa labor de reconsideración, y en defecto de un desarrollo normativo más detallado de la potestad reglamentaria, la clave de bóveda es el concepto de reglamento que maneja el Tribunal Supremo, dada su función nomofiláctica y el valor de su jurisprudencia como fuente del Derecho. Pasemos a ver cómo aborda la cuestión.

3.1.- El concepto de reglamento en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo viene consolidando una línea de jurisprudencia que identifica las actuaciones administrativas como reglamentos atendiendo a sus características materiales, abstrayéndose del calificativo formal que se les haya conferido y del procedimiento que se haya seguido para su aprobación. Estos pronunciamientos se vienen produciendo ante recursos directos contra disposiciones que no habían seguido los trámites correspondientes a la aprobación de los reglamentos, en los que los recurrentes alegan que, más allá del nomen que tales disposiciones hayan recibido, su contenido material es propiamente el de los reglamentos, e invocan su invalidez por incumplimiento de requisitos de competencia o del procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias. Las sentencias, muy didácticas, se pronuncian en unos términos que parecen extraídos del Curso de García de Enterría o, en general, de algún manual de la disciplina. El pronunciamiento que inaugura este interesante hilo es la STS 19/09/2022, rec.937/2021, en cuyo f.j.5.º se afirma:

“QUINTO.- Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Leyde Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento”.

Se nos dispensará por la extensión de la cita, imprescindible ante la elocuencia y relevancia del texto, que invitan a no suprimir ni una coma.

La aplicación de estos criterios lleva a la Sala a anular una disposición impugnada en recurso directo, al considerar que se trata de un reglamento y no de un acto plúrimo; concretamente, la Orden General n.º 3, de 11 de abril de 2019, de la Dirección General de la Guardia Civil, por la que se aprobaron las bases generales de los procesos selectivos para el acceso al curso de capacitación para el ascenso al empleo de Cabo dela Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil, así como las normas generales del curso de capacitación y su plan de estudios.

La aplicación de estos criterios materiales -que comparto-, introduce cierta dosis de inseguridad jurídica, e incluso lleva al Tribunal Supremo a replantearse calificaciones previas. Es lo que ha sucedido con el notorio ejemplo de las relaciones de puestos de trabajo ‒como recuerda la propia sentencia‒, que tradicionalmente se calificaban como reglamentos (SSTS 13/2/2001, rec.840/2000; 20/02/2001, rec.1040/2000), en tanto que se califican por la jurisprudencia más reciente como meros actos administrativos (SSTS 05/02/2014, rec.2986/2012; 05/09/2014, rec.4449/2012; y otras muchas). Pero esta incertidumbre no desmerece la necesidad de aplicar estos criterios materiales y su plena operatividad. Sobre todo, porque con ello se pretenden preservar las garantías que establece nuestro Ordenamiento frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, de manera que, cuando se aprueba materialmente un reglamento, deben respetarse el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias y las garantías que le son inherentes, más allá del puro nomen que le confiera la autoridad de lo dicta y del procedimiento que haya seguido para su aprobación.

Esta doctrina ha sido confirmada en otros pronunciamientos posteriores, que reproducen amplios pasajes de la sentencia, configurada ya hoy como un verdadero leading case en la cuestión. Así, por ofrecer ejemplos recientes, SSTS 20/10/2025, rec.3997/2024; 01/12/2025, rec.45/2023; y 01/12/2025, rec.6576/2024.

Debe notarse, por otra parte, que el Tribunal Supremo, además de considerar que no hay un tertium genus añadido a reglamentos y actos plúrimos, también entiende, prima facie, que no hay categorías diferenciadas en el seno de la potestad reglamentaria. En este sentido, se aparta de algunos postulados doctrinales contemporáneos, que vienen reclamando una taxonomía o categorización de normas administrativas, distinguiendo entre reglamentos propiamente dichos (dictados por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye la Constitución), y disposiciones administrativas, entendidas éstas como disposiciones normativas dictadas por otros órganos o entidades^iv.

3.2.- Hipótesis de partida: la potestad reglamentaria es una potestad. Atribución mediante el principio de legalidad y variedad de sus manifestaciones específicas.

En orden a plantear un punto de partida para aproximarse a la teoría general de los reglamentos reglamentaria, consideramos que una posición adecuada es reparar que la potestad reglamentaria es, en efecto, una potestad administrativa. Este es el único presupuesto metodológico que nos hemos planteado en el proyecto de investigación que estamos desarrollando. No es novedoso, porque ya lo encontramos en SANTAMARÍA PASTOR^v.

Por consiguiente, cabe proyectar sobre la potestad reglamentaria los rasgos característicos de las potestades administrativas^vi: i) atribución conforme al principio de legalidad, de modo que la Constitución española la atribuye de suyo al Gobierno, pero las leyes pueden atribuirla también a otros órganos o entidades^vii; ii) subordinación a la ley; iii) control judicial; etc.
A partir de estos rasgos-base, la potestad reglamentaria presenta también sus particularidades propias, en cuanto que potestad administrativa específica.

• El reglamento es norma, por lo que la potestad reglamentaria supone el ejercicio de un poder normativo. Esto plantea la necesidad de definir adecuadamente lo que sea norma. Como hemos visto, el Tribunal Supremo se afana en delimitar el reglamento con criterios materiales que atienden esencialmente a su naturaleza normativa.
• El procedimiento de elaboración de los reglamentos es específico, como en cualquier caso lo es, en la práctica, el de ejercicio de toda potestad administrativa diferenciada. La potestad sancionadora, la tributaria, la expropiatoria o el otorgamiento de subvenciones son manifestaciones específicas de potestades administrativas que tienen establecidos procedimientos específicos.
• Dentro de la categoría reglamentos existen además subcategorías, es decir, conjuntos de normas reglamentarias que difieren unas de otras, debido a la particular materia sobre la que versan, lo que determina, a su vez, tanto adaptaciones de los procedimientos de aprobación, como particularidades en relación con los vicios en que puedan incurrir e incluso de los efectos que tales vicios producen. No es lo mismo un reglamento general aprobado en Consejo de Ministros, que una Orden Ministerial dictada en materias propias de un concreto Departamento. Como tampoco son iguales esas disposiciones que los planes; e incluso, bajo la etiqueta de “plan” se cobijan en realidad, actuaciones de naturaleza muy diferente, pues no son asimilables los planes urbanísticos, los territoriales y los hidrológicos, como tampoco lo son éstos a la planificación económica o estratégica.

En suma, como sucede con las demás potestades administrativas, hay i) Un núcleo común de características que la potestad reglamentaria comparte con las demás potestades administrativas; ii) Un segundo anillo, de rasgos comunes a todas las manifestaciones de la potestad reglamentaria; y iii) Un tercer nivel, de especialidades que presentan ciertos grupos de reglamentos, siendo consistentes los rasgos que comparten todos los que se integran en un mismo grupo ‒como los planes urbanísticos‒ pero diferentes de los que comparten otros reglamentos integrados en grupos diferentes, como los reglamentos que aprueban las autoridades independientes reguladoras de los mercados.

Todo ello sienta las bases para poder delimitar tanto un régimen común a toda expresión de la potestad reglamentaria, como regímenes especiales aplicables a concretos ámbitos en los que se manifiesta esta potestad. Lo cual puede resultar (y de hecho, está resultando ya en la práctica), en la determinación de procedimientos diferentes para el ejercicio de la potestad reglamentaria, con trámites distintos según el ámbito sectorial de que se trate, pero también, con un diferente alcance del vicio que ocasiona su omisión, de la posibilidad de su subsanación y de los efectos que provoca su invalidez.

3.3.- Reconsideración de otros elementos del régimen jurídico de los reglamentos.

Uno de los más relevantes aspectos en los que se viene reclamando una reconsideración de la teoría general de la potestad reglamentaria es en relación con las causas de invalidez y los efectos de la anulación de los reglamentos^viii.

En el recurso directo por omisión de requisitos formales, comienza a abrirse paso la posibilidad de establecer en la sentencia la nulidad parcial del reglamento, tan solo de aquella parte de su texto que se vea afectada por el vicio formal. Una vez más, es en el ámbito del planeamiento urbanístico donde se ha originado esta solución (SSTS 27/03/2020, rec.65341/2018; y 22/07/2021, rec.3920/2020), evitando así que toda la disposición reglamentaria vea arrastrada por los efectos del vicio, ocasionando un vacío normativo que no solo lleva años restañar, sino que también provoca grandes consecuencias económicas, al congelar los desarrollos en las áreas que no se vean verdaderamente afectadas por el vicio.

También es relevante relativizar el impacto que un vicio puramente formal acarrea sobre la validez del reglamento, de forma que solo tenga alcance invalidante cuando haya supuesto una pérdida real de su finalidad o de garantías. En esta línea viene pronunciándose la jurisprudencia del Tribunal Supremo (p.ej., STS 05/11/2025, rec.213/2023).

En esa misma línea, parece oportuno replantearse, además, la insubsanabilidad de alguno de estos vicios. Por ofrecer algún ejemplo, cuesta aceptar que la omisión de un informe sobre impacto de género, o la memoria económico-financiera, conlleven la necesidad de tramitar nuevamente todo el procedimiento reglamentario desde su origen.

4.- Final.

En estos momentos, a la vista de lo antedicho, y a la espera de las conclusiones finales del proyecto de investigación, hay varias cuestiones pueden resaltarse ya.

La primera de ellas es la necesidad de replantearse algunos de los postulados clásicos de la potestad reglamentaria. Hemos podido pulsar la opinión de actores muy variados, y todos aparecen alineados en esta conclusión. La calificación de la potestad reglamentaria como una potestad administrativa parece un buen punto de partida, y permite enlazar adecuadamente el acervo acuñado en relación con la dogmática de los reglamentos y su evolución o desarrollo hacia elementos o consideraciones que permitan afinar su concreto régimen jurídico en las coordenadas contemporáneas.

La segunda es la oportunidad de diferenciar grupos o clases de disposiciones dentro de la categoría de “disposiciones de carácter general”, que es unitaria y aparece identificada por el carácter normativo de actuaciones realizadas por la Administración, sujetas la ley y a control judicial, pero que, al mismo tiempo, alberga en su seno actuaciones de diferente naturaleza. Desde la academia se tiende a proponer que el término “reglamento” se reserve para las disposiciones normativas aprobadas por los órganos de Gobierno, y que el resto se califique de otra manera, facilitando así la identificación de regímenes jurídicos diferenciados. Es una cuestión aparentemente terminológica, y en tal sentido no debería plantear graves problemas. Pero a la postre, puede suponer una barrera a la consagración de los efectos que pretende (clarificar el escenario), desde el momento en que la jurisprudencia del Tribunal Supremo no viene respondiendo a esta taxonomía, y alude a todas estas disposiciones con el calificativo común y unitario de reglamentos.

En conexión con lo anterior, la evolución de los acontecimientos pone asimismo de manifiesto que, en defecto de una regulación más detallada y realista de la potestad reglamentaria, la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene marcando la pauta: en ocasiones, confiriendo a los trámites formales del procedimiento de aprobación de reglamentos una relevancia extraordinaria e insubsanable, lo que en algunos casos parece excesivo; pero también, aportando en otros casos soluciones pragmáticas para atemperar los efectos de la invalidez de los reglamentos que se apartan de la dogmática clásica, como el mantenimiento de actos dictados a su amparo a pesar de haberse declarado nulos, o la anulación parcial del reglamento al estimar recursos directos por vicios formales de su procedimiento de elaboración.

A la vista de lo anterior, resulta cada vez más necesaria una intervención del legislador en esta materia, que asuma la situación actual del Ordenamiento jurídico (de los variados ámbitos y centros de producción normativa) y dé carta de naturaleza al ejercicio de la potestad reglamentaria en toda su diversidad, en unos términos que favorezcan la seguridad jurídica, pues la indeterminación actual genera grandes incertidumbres en los operadores jurídicos. No parece razonable que la naturaleza de una disposición destinada a regular aspectos sensibles para la ciudadanía presente dudas a quien haya de aprobarla acerca del procedimiento que debe seguir para hacerlo, y lleve a sus destinatarios a impugnarla para que los tribunales de Justicia decidan si lo que se aprobó era o no un reglamento, y a determinar el alcance o los efectos de su invalidez.

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