Reflexiones en torno a la nueva regulación de las Viviendas de Uso Turístico en Andalucía (Decreto 31/2024 de 29 de enero) y sus efectos en los destinos urbanos

Pablo Armario Pérez
Investigador de IATUR. Instituto Andaluz de Investigación e Innovación en Turismo de la Universidad de Granada, Málaga y Sevilla

Mario Blanco Vílchez
Investigador de IATUR. Instituto Andaluz de Investigación e Innovación en Turismo de la Universidad de Granada, Málaga y Sevilla

Enrique Navarro Jurado
Director de la Sede Málaga-IATUR. Catedrático de Análisis Geográfico Regional de la Universidad de Málaga

El contexto

Los destinos turísticos en general y especialmente los centros históricos de las ciudades de todo el mundo se ven afectadas por la disrupción que han supuesto las viviendas turísticas comercializadas en plataformas digitales. Las claves del éxito, como tantas innovaciones en los últimos años, son la rapidez de conexión y respuesta que ofrecen las TIC por el acceso a Internet entre la oferta y la demanda y el abaratamiento de los precios del alojamiento en comparación con otros alojamientos turísticos como los hoteles, incluso los apartamentos turísticos reglados. Además, desde hace años se detecta un viraje del consumo turístico hacia elementos intangibles, donde las experiencias, el contacto con los residentes, o la búsqueda de la “autenticidad” son fundamentales. En teoría, estos elementos se obtienen al alquilar una vivienda turística, porque supuestamente contactas con los residentes, vas a su casa y tienes una experiencia “auténtica”. Tras la pandemia se acentúa el uso de las viviendas y aumenta la situación de intensa turistificación de algunas ciudades, lo que pronostica un aumento de la tensión.

El crecimiento de esta oferta turística presenta, como se ve, retos y oportunidades para los gestores de los destinos turísticos.

Las viviendas turísticas pueden ser vistas como una oportunidad de generar empleo. Además, puede ser una nueva fuente de ingresos complementarios para los residentes. Hay varios perfiles de propietarios: aquellos que ofrecen una habitación en su propia casa  -estos eran los más abundantes al inicio de la economía de plataformas- residentes con varias casas -muchos de ellos rentistas- que son semiprofesionales del alquiler; grandes propietarios particulares; y empresas especializadas que tienen muchas viviendas o bloques enteros para su alquiler.

El turista puede verse también beneficiado al aumentarse la capacidad de alojamiento en la ciudad en periodos de alta demanda, generando una propuesta alternativa a los hoteles centrada en el ahorro de costos por su menor precio por plaza, las comodidades y servicios propios de un hogar. Además, éstas presentan una mayor dispersión por la ciudad que otros tipos de alojamiento turístico, extendiéndose a barrios periféricos al centro histórico o con buenas comunicaciones. El efecto es propiciar el comercio de barrio, aportando riqueza a los establecimientos de proximidad, así podría contribuir a la revalorización y regeneración de espacios urbanos.

Las viviendas turísticas también han provocado impactos negativos relacionados con un concepto que ha ido transformándose en estos últimos años: la gentrificación. Entre ellos, destaca el desplazamiento de la población residente del centro por la lógica subida del precio del alquiler residencial y de la vivienda en propiedad. Por otro lado, también se producen conflictos sociales, derivados de la convivencia con los vecinos donde se encuentra la vivienda turística, como los problemas de ruido, desconfianza entre vecinos, limpieza de edificios y vías o la degradación del espacio público por mal comportamiento de algunos turistas.

Ante esta situación algunos destinos han comenzado a tomar medidas para frenar esta expansión de la vivienda turística y poner remedio a la saturación de centros históricos y mejorar el acceso a la vivienda para los residentes. A nivel internacional, Nueva York, Florencia, Paris y Ámsterdam son ejemplos de destinos turísticos consolidados en los que las autoridades locales han restringido crear nuevas viviendas turísticas en zonas saturadas de la ciudad. En el ámbito nacional, Bilbao, San Sebastián o Barcelona también limitan y aplican restricciones por zonas. El caso más conocido es el de Barcelona, donde se ha realizado el Plan Especial Urbanístico de Alojamientos Turísticos (PEUAT).

En las ciudades andaluzas también se aprecian estos impactos, por lo que la Junta de Andalucía ha decidido realizar un cambio de normativa e implantar un nuevo marco regulador. A continuación, veremos los cambios más significativos del Decreto 31/2024, de 29 de enero.

Los cambios que incorpora la nueva norma

El primer cambio es la nueva nomenclatura que se asemeja al resto de comunidades autónomas, con lo que se anula el nombre de “viviendas con fines turísticos” y se sustituye por el de “viviendas de uso turístico” (VUT).

El cambio más esperado por aquellos residentes y profesionales que reconocen los impactos negativos, es que se habilita a los ayuntamientos para limitar el número de viviendas turísticas. Es decir, se “podrán establecer límites en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio, sector, ámbito, periodos, área o zona, siempre por causa de interés general”. Y aquí está una de las claves más importantes, porque el “interés general” dependerá de “criterios claros, inequívocos y objetivos” según lo establecido por el Tribunal Supremo en su última jurisprudencia (STS 1550/2020, de 19 de noviembre), teniendo en cuenta “los principios de proporcionalidad, objetividad, necesidad y seguridad jurídica”. Se establece por tanto en el Decreto, que los instrumentos para esta medida serán la planificación urbanística o las ordenanzas municipales. La complejidad y la confusión aparece cuando se establece que una de las razones imperiosas de interés general es el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada (el artículo 47 de la Constitución Española) y la protección del entorno urbano (artículo 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana 7/2015 de 30 de octubre), que debe compatibilizarse con la garantía del mercado y la libre competencia; y solo puede prohibirse la actividad como último recurso, según el criterio fijado por la Comisión Europea.

La clave es que la normativa no aclara y deja ambiguo qué grado de saturación es necesario para que las limitaciones tomadas por un ayuntamiento sean justificadas. En el municipio de Barcelona, se limita y se aplican restricciones por zonas (PEUAT), dado que se obliga a tener una licencia urbanística con una temporalidad de 5 años, concediéndose esas licencias según el ratio “viviendas turísticas/viviendas residenciales” que establezca el ayuntamiento. La consecuencia posible es la eliminación de viviendas turísticas en zonas tensionadas. Este es un ejemplo de acciones más ambiciosas.

Andalucía es la región con más alquiler vacacional en plataformas online de toda Europa^[3] en temporada alta y adolece de todas las tensiones que esta forma de alojamiento provoca en su territorio los impactos anteriormente nombrados. Siendo el nuevo Decreto un avance fundamental, la limitación propuesta es insuficiente por dos razones:

1) La principal potestad de limitación recae en unos ayuntamientos que cuentan con grandes incentivos y presiones por mantener e incrementar la dimensión actual de las VUT en sus ciudades. Las viviendas turísticas son la principal forma de alojamiento de la mayoría de los destinos andaluces, especialmente de los urbanos. Es allí donde los conflictos de convivencia se agudizan: por ejemplo, en el caso de la ciudad de Málaga se concentran los conflictos allí donde la proporción de VUTs sobre vivienda residencial es mayor. Como el nuevo Decreto, lógicamente, no se prevén efectos retroactivos cuando se establezca la limitación municipal, la problemática queda sin resolverse en aquellas zonas de la ciudad donde ya existen. En este contexto hay que conocer que los antecedentes y sus efectos han sido claros, pues en la anterior regulación de Andalucía ya se preveía la “repercusión directa sobre la convivencia vecinal”, provocada por una actividad comercial desarrollada en espacio residencial y apenas se utilizaron los instrumentos existentes para distensionar dichas zonas conflictivas.

2) El crecimiento de turistas y consecuentemente de la oferta de alojamiento, sigue siendo el objetivo prioritario -y legítimo, en virtud de su interés de lucro- de los agentes turísticos. Todas las administraciones públicas (local, regional y nacional) se apoyan en este discurso crecentista en turismo como prueba del éxito de su gestión y del atractivo de sus territorios. En este sentido, el Decreto asume una nueva figura: la de la Empresa Explotadora de VUTs. Ésta pretende profesionalizar el sector, siendo una forma de reforzar la consideración de la vivienda como bien de mercado, midiéndose casi exclusivamente por su valor de cambio. Por tanto, esta consideración también legitima dos realidades: tanto la dimensión actual, como el ritmo de crecimiento del uso turístico de la vivienda, ^[1] situando este uso en un marco de pensamiento económico-empresarial que buscará, inevitablemente, el crecimiento indefinido como forma de supervivencia y competitividad.

Siendo Andalucía una región turística líder en el marco europeo, con un dimensionado de plazas en viviendas de este calibre y con evidentes signos de estrés en la convivencia de usos turista-residente, las medidas propuestas distan de ser suficientes para quienes sufren hoy las consecuencias de este estrés: los residentes, que además parecen obviados en el articulado del Decreto.

En síntesis, en Andalucía tenemos el caso de Sevilla donde antes de aprobarse la normativa se estaba estudiando limitar las viviendas en el barrio de Santa Cruz. Sin embargo, Málaga, a pesar de ser la ciudad con mayor crecimiento de vivienda turística como forma de alojamiento en los últimos años, se ha comunicado recientemente que no se considera una zona tensionada o saturada.

Otras modificaciones interesantes son: (1) La eliminación de la obligación de que las viviendas turísticas se encuentren en suelo residencial; justificado porque no es la administración autonómica la competente, sino la local. (2) La sustitución de la “licencia de ocupación” por una “declaración responsable”; el Decreto nombra que se coordinará a través de un intercambio de información entre la Junta de Andalucía y los ayuntamientos. (3) La profesionalización del sector con la empresa explotadora; el propietario de la vivienda tiene la posibilidad de alquilar directamente su vivienda o bien ceder su propiedad a otra persona física o jurídica para que esta actividad sea ejercida por ellas. En estos casos, la persona propietaria de la vivienda no se ocupa de ninguna gestión con los turistas, debiendo hacerse constar en el contrato dichos extremos. ^[2] El propietario ya no sería titular de la vivienda, sino la inmobiliaria o empresa a la que se le haya cedido la actividad. (4) Las viviendas sometidas al régimen de protección pública, no podrán ser viviendas turísticas. (5) No podrán destinarse a VUT las viviendas reconocidas en situación de “asimilado a fuera de ordenación”, salvo autorización previa expresa por parte del ayuntamiento para el cambio de actividad, conforme a la legislación urbanística y ambiental. (6) La obligación de reflejar en la declaración responsable los periodos exactos de actividad. (7) Se incluye la posibilidad de auxilio de los cuerpos y fuerzas de seguridad para desalojar aquellas viviendas que incumplan las reglas usuales de convivencia social. (8) Por último, se actualizan los requisitos técnicos y las exigencias de habitabilidad, destacando varias obligaciones: la superficie mínima por plaza será de 14 m²; la vivienda tendrá como mínimo 25 m²; el número de baños serán dos si hay más de cinco plazas, y lo más llamativo: no se exige un sistema de monitorización del ruido. Es necesario destacar que el control de que todos cumplen con los nuevos requisitos es competencia de la Junta de Andalucía. Así, la falta de inspectores es una queja constante entre muchos propietarios y es una de las debilidades que destacó el Consejo Económico y Social de Andalucía en su dictamen sobre el decreto.

Reflexiones finales de los cambios en los destinos y el turismo

Andalucía es una región turística clave inserta en la región turística más importante del mundo, el Mediterráneo. El turismo no solo es importante aquí en términos económicos sino que forma parte de su imaginario colectivo “esta en nuestro ADN” y como tal, ha llegado a configurar su paisaje con una intensidad y rapidez que no tiene parangón con otra actividad anterior. Es la Comunidad Autónoma más poblada de España, que más oferta de vivienda turística tiene durante el verano en Europa (Eurostat, 2023^[4]) y una de las que más desplazamientos motiva en España. La revolución digital de las últimas dos décadas, junto con el abaratamiento del transporte, ha democratizado al turismo, convirtiéndolo en un “derecho” social al que no renunciamos ni durante la pandemia.^[3]

Andalucía también es la Comunidad Autónoma con más vivienda construida (INE^[5]), y su sector inmobiliario no deja de crecer desde 2014, rivalizando únicamente con Madrid. En 2014 también se superó la ratio nacional de construcción de vivienda libre sobre vivienda protegida (2,85; España: 2,35), agrandando la distancia año a año (MITECO, 2022^[6]-[7]). En 2017 fijó el techo de esta métrica en Andalucía (572), y en 2022 lidera el ránking nacional de esta ratio (30), incluso más que en Madrid. En 2022, la última fotografía completa, se finalizaron 15.030 viviendas libres en Andalucía: ese mismo año, se incorporaron al Registro de Turismo de Andalucía (2022)^[8] 1.267 viviendas turísticas. Sin embargo, se finalizaron únicamente 496 viviendas protegidas.

El actual Decreto introduce medidas positivas para controlar desajustes futuros, pero no corrige el problema allí donde ya existe: es esta una de las principales debilidades de la nueva norma por la dimensión que ha adquirido el problema en los últimos años. La convivencia de usos residenciales y vacacionales es muy complicada y factor de despoblamiento constatado en centros urbanos como el de Málaga o Sevilla, dado que las VUT tienden a la concentración espacial. Se ha de tener en cuenta también que Andalucía es la cuarta Comunidad Autónoma con los salarios más bajos del país (INE, 2022^[9]), la mayor parte de los cuales vienen creados por el sector servicios, donde la estacionalidad y la precariedad son estructurales y por ende, donde la capacidad de acceder a la vivienda es limitada. La expedición de licencias de viviendas turísticas, que restan oferta de vivienda e influyen en el precio del alquiler residencial, debe compensarse con una apuesta decidida por la vivienda protegida, exigua en este momento con solo un 1,6% del parque de viviendas total (AVRA, 2024^[10]; INE, 2021⁵) o la vivienda pública. Estas modalidades de vivienda son necesarias para una población que no solo reside en el destino, sino que lo sustenta con su trabajo.

La norma envía un mensaje claro acerca de la consideración de las VUT: pasan de ser una oportunidad de obtener rentas complementarias para pequeños propietarios a “profesionalizarse”, lo que es un indicador de la dimensión adquirida por esta forma de alojamiento, de los intereses económicos que la rodean y del peso que sus interesados han adquirido como grupo de presión, que ya rivaliza con el sector hotelero más tradicional. ¡Qué lejos ha quedado aquella idea “romantizada” de los anuncios de economía colaborativa de Airbnb! El Decreto plantea cambios, pero aspira a que casi nada cambie.

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