IMPACTOS DE LA VIVIENDA TURÍSTICA EN MÁLAGA. UN ANÁLISIS MULTIDISCIPLINAR

Manuel Moreno Linde
Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga.
IP Proyecto de Investigación “El impacto de las viviendas con fines turísticos en la provincia de Málaga: análisis y propuestas desde el Derecho público” (Plan Propio de Investigación de la Universidad de Málaga. Programa de ayudas (B.1) para proyectos dirigidos por jóvenes investigadores).

I

La vivienda de uso turístico (VUT) es hoy un modelo de alojamiento –y de negocio– en el punto de mira. Una actividad turística con muchas aristas que está siendo objeto de acalorados debates debido a los impactos que genera, unos positivos y otros negativos, sobre intereses importantes para nuestra sociedad: el desarrollo económico, el acceso a la vivienda, la convivencia ciudadana y la identidad local.

Este planteamiento fue el germen del proyecto de investigación “El impacto de las viviendas con fines turísticos en la provincia de Málaga: análisis y propuestas desde el Derecho público”, que desde el I-INGOT planteamos en el verano de 2023 y que venimos desarrollando en el marco del Plan Propio de Investigación de la Universidad de Málaga. Justo en aquel momento se estaba debatiendo el contenido de la norma que iba a modificar sustancialmente el Decreto andaluz de viviendas turísticas –aprobada finalmente en enero de 2024. La selección de la provincia de Málaga como ámbito territorial de la investigación tampoco fue casual, puesto que esta es una de las provincias de nuestro país con mayor número de viviendas turísticas registradas¹. Por tanto, la elección del tema de estudio y de su ámbito no podía ser más oportuna.

El debate sobre a las VUT apuntado más arriba sigue plenamente vigente. Más aún, en el último año se ha intensificado el conflicto torno a uno de los impactos negativos que se perciben como derivados de la proliferación de las viviendas turísticas: su contribución a la crisis habitacional en la que nos encontramos sumidos en España como consecuencia del acusado incremento del precio de la vivienda en muchas ciudades. A este respecto, aunque está ampliamente generalizada la idea de que la proliferación de las viviendas turística influye de manera determinante en el aumento del precio de la vivienda residencial², lo cierto es que existen pocos estudios que analicen con rigor este planteamiento.

En este contexto, y en el marco de nuestro proyecto de investigación, se decidió impulsar un estudio que abordara esta cuestión, centrándose en el municipio de Málaga, donde el problema del acceso a la vivienda debido a la subida de precios está alcanzando unos tintes dramáticos³. El estudio fue encargado a un grupo de investigadores de la Universidad de Málaga que forman parte del Instituto Andaluz de Investigación e Innovación en Turismo (IATUR). El resultado de su trabajo fue el “Informe sobre la relación de las viviendas de usos turísticos y sus efectos en el mercado de viviendas de alquiler en el destino Málaga”.

Los resultados de esta investigación fueron presentados en el seminario “La vivienda de uso turístico: implicaciones sociales y jurídicas en el contexto de la crisis habitacional”, celebrado en diciembre de 2024 y en el que participaron también otros investigadores que expusieron sus reflexiones sobre sobre la vivienda turística desde diversas perspectivas: económica, social, antropológica y jurídica.

El estudio que ahora presentamos recoge los frutos de estas actividades de investigación. El trabajo se compone de dos partes. La primera corresponde al referido informe sobre la incidencia de las viviendas turísticas en el mercado del alquiler residencial en Málaga y la segunda comprende una serie de reflexiones desde perspectivas diversas en torno a la problemática de las VUT.

II

No cabe duda de que la vivienda juega un rol importante en los procesos de turistificación de las ciudades, porque junto al comercio son las realidades que más intensamente se ven afectadas por la presión turística. Esto lo demuestra el hecho de que donde más intensamente se ha instalado el debate ciudadano sobre el acceso a la vivienda es en los destinos turísticos.

Ese debate se aviva cuando entra en juego la vivienda turística, y eso tiene que ver con lo siguiente: el turístico y el residencial son dos usos a los que potencialmente puede destinarse un mismo bien, que es la vivienda, usos que en la mayoría de los casos son alternativos. Esto implica que si ese bien se destina al uso turístico deja de ofertarse como residencia. De este modo, la transformación del uso de un inmueble de residencial a turístico provoca una menor oferta de viviendas para la habitación permanente de las personas.

Si examinamos el mercado español de la vivienda podemos observar que hoy muchos de estos inmuebles se adquieren a través de operaciones de carácter inversor –6 de cada 10– en muchos casos por personas extranjeras, que compran las viviendas, bien para disfrutarlas como segunda residencia, o bien para alquilarlas a turistas. A este respecto, en España existen más de 350.000 viviendas turísticas que representan aproximadamente el 10% del mercado del alquiler. Y precisamente, Andalucía es una de las regiones de Europa con más alquiler vacacional en plataformas online. El importante crecimiento de las viviendas turísticas está generando tensión social en las ciudades, en particular en ciudades turísticas como Málaga, donde las VUT van extendiéndose en el territorio como una “mancha de aceite”, desde el centro histórico hasta la periferia, una vez que este se va colapsando.

Esta es la realidad de la que parte el estudio elaborado por los investigadores del IATUR. Ciertamente, explicar el precio del alquiler residencial no es nada fácil, pues los factores que influyen en su formación son múltiples: características del lugar y momento que se considere, presiones e intereses a los que se somete el suelo, la relación que se establece entre los propietarios y los inquilinos, etc. Así pues, no sería justo ni razonable culpar a las viviendas turísticas de todo el incremento del precio de las viviendas en alquiler residencial. Pero, al mismo tiempo, tampoco se puede negar –como se pretende también desde algunos sectores– que la proliferación de las VUT influye en alguna medida en ese incremento.

Para arrojar luz sobre esta cuestión, el informe que ha realizado el IAUTUR emplea un enfoque cuantitativo, basado en dos tipos de análisis, uno de regresión lineal y otro de correlación espacial, a través de los cuales se trata de explicar en qué medida la existencia y concentración de VUT impacta en el crecimiento del precio de las viviendas en alquiler. Los resultados que arroja el estudio, algunos de los cuales avanzamos, son muy sugerentes. Por una parte, a partir de la regresión lineal cabe sostener que el 54% de las variaciones en el precio del alquiler pueden explicarse por la existencia de viviendas de uso turístico, promediando este incremento del precio un 3,29 €/m2 por cada 10% de incremento de las VUT. En concreto, en Málaga, la diferencia del precio en la vivienda de alquiler en 2023 entre el escenario de la no existencia de viviendas turísticas y el escenario de tener un 10% de VUT en el municipio es de un 31% de incremento del precio. Por otra parte, existe una correlación espacial significativa entre el precio del alquiler y la concentración de VUT, en el sentido de que en las zonas de la ciudad donde existe una mayor concentración de VUT, mayor es el precio del alquiler residencial.

El estudio emplea también una metodología cualitativa para medir otros impactos de las VUT en Málaga, en particular, sobre la población local censada y sobre el comercio del centro histórico del municipio. Estos impactos son tratados también en otros trabajos que se incluyen en la segunda parte, por lo que nos referiremos a ellos a continuación.

III

La segunda parte de la publicación que presentamos comprende, como hemos señalado, una serie de aportaciones sobre la vivienda turística desde diversas perspectivas: económica, antropológica y jurídica. Es importante aclarar que este bloque no constituye un estudio sistemático de la figura de las VUT, sino un conjunto de reflexiones sobre cuestiones o problemas que tienen que ver con ellas.

Entre estas aportaciones, la de Pedro Marín contextualiza el problema de la proliferación de las viviendas turísticas en un fenómeno más amplio: el incremento de la presión turística en Málaga en la última década. En este sentido, los problemas generados por la masiva implantación de las VUT no deben analizarse aisladamente, sino en relación con el conjunto de actividades turísticas que han crecido exponencialmente en los últimos años: hoteles, apartamentos turísticos, bares, restaurantes, terrazas, con la consiguiente ocupación del espacio público.

Lo cierto que es que el conflicto social que es inherente a la propia existencia de la ciudad, en cuanto centro de confluencia de intereses a menudo enfrentados –los del residente y los de la industria turística, por ejemplo– se ha recrudecido en Málaga como consecuencia de la presión turística. Un conflicto que ha de valorarse en el actual escenario de mercantilización de las ciudades, que no conduce sino a su homogeneización y banalización. En este sentido, no puede estar de más actualidad aquella afirmación de Henri Lefebvre que nos decía: “la ciudad históricamente conformada ya no se vive, ya no se percibe en la práctica. No es, pues, más que un objeto de consumo cultural para turistas y para el esteticismo, ávidos de espectáculos y de lo pintoresco. Incluso para los que buscan comprenderla con algún afecto, la ciudad está muerta”⁴.

Algo (o mucho) de esto que dijo Lefebvre hace casi 60 años se percibe hoy en Málaga, en particular en su centro histórico, donde la presión turística, que ha ido creciendo ligada a los procesos de regeneración urbana que comenzaron a finales de los 90 del pasado siglo, ha terminado por romper los equilibrios que existían respecto a la distribución de usos urbanos, equilibrios que habría que recuperar para reducir los impactos que la actividad turística provoca sobre la población residente.

Estos impactos han sido analizados por Fátima Santos y Yolanda Romero, quienes describen en su trabajo algunos de los conflictos sociales que derivan de la actividad turística. Así, en primer lugar, estos conflictos se plantean en relación con el uso del espacio público, pues la saturación de las calles centrales y el crecimiento del espacio cedido a las terrazas de bares, restaurantes y cafeterías impiden su utilización para otras actividades a las que tradicionalmente se han destinado las calles y plazas: la socialización vecinal, el juego de los niños, etc. En segundo lugar, el fenómeno de las turistificación termina afectando incluso al espacio más íntimo de los residentes –sus hogares– como consecuencia del ruido generado por las actividades de ocio que colapsan en el centro histórico.

El crecimiento de las VUT ha ahondado en estos problemas, pues las actividades asociadas a los ocupantes de estas viviendas, en particular las relacionadas con el ocio nocturno, generan molestias constantes a los vecinos. Se generan, así, problemas de inseguridad y, sobre todo, de convivencia que están ligados específicamente a esta modalidad de alojamiento turístico –o, al menos, ligados en mayor medida que a otras formas de alojamiento, como pueden ser los hoteles.

La turistificación de la ciudad implica también la transformación del paisaje comercial. Los establecimientos que prestan servicios dirigidos al turista –los llamados lockers, establecimientos de comida para llevar y de productos gourmet, franquiciados, etc.– han aumentado en detrimento de los negocios tradicionales orientados al residente, que han ido desapareciendo paulatinamente. Esta realidad, además, comienza a hacerse patente también en los barrios limítrofes con el centro histórico. De este modo, junto a la expulsión física de los residentes inherente a los procesos de gentrificación, se produce una expulsión simbólica de las personas que permanecen, motivada por la transformación de los espacios que antes consideraban suyos en escenarios para el consumo turístico.

Ante esta perspectiva, resulta necesario adoptar medidas que contribuyan a restablecer el equilibrio perdido en el espacio central de la ciudad entre actividades productivas –turísticas, en especial– y no productivas; medidas que faciliten la convivencia entre usuarios de servicios turísticos y residentes. No está de más recordar, a este respecto, que una de las exigencias que derivan del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que consagra el artículo 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, es que las políticas públicas sobre ocupación del suelo permitan y mejoren el uso turístico responsable.

Pero para adoptar estas medidas, lo primero es reconocer la existencia de un problema. En Málaga, los responsables de diseñarlas han negado los impactos negativos de la presión turística hasta fechas muy recientes, en que han comenzado a considerarlos solo a partir del incremento de la tensión social en torno a esta cuestión.

IV

Las tres últimas aportaciones que forman parte del estudio se centran en aspectos jurídicos de las VUT.

El panorama legislativo en esta materia se ha hecho más complejo de un tiempo a esta parte, merced a la aprobación de normas que abordan la regulación de la vivienda turística desde perspectivas diversas. Hay que tener presente que, más allá de la competencia en materia turística, que corresponde a las Comunidades Autónomas, existen otros títulos competenciales que se relacionan de alguna manera con esta modalidad de alojamiento y que, por tanto, habilitan a otros entes territoriales para aprobar normas que terminan incidiendo de manera directa en el régimen jurídico de las VUT.

El trabajo del profesor Alejandro Román se ocupa específicamente de dos normas que se dirigen a mejorar la información disponible sobre el mercado de las VUT: el Reglamento (UE) 2024/1028 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, sobre la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724, y el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración.

La aprobación por la Unión Europea de una norma que dota de más transparencia al mercado del alquiler de alojamientos de corta duración pone de manifiesto que la preocupación por sus problemas trasciende las fronteras de nuestro país. En este sentido, el Considerando primero del Reglamento señala que “si bien los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración crean muchas oportunidades para los huéspedes, los anfitriones y todo el ecosistema turístico, su rápido crecimiento ha suscitado preocupaciones y planteado retos, en particular para las comunidades locales y las autoridades públicas, como su contribución a la disminución del número de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración disponibles y al aumento de los precios de los alquileres y la vivienda”.

Los objetivos que persigue esta norma comunitaria son armonizar en todo el territorio de la UE los requisitos de registro para los anfitriones y las propiedades en alquiler de corta duración, cuando las autoridades nacionales introduzcan un procedimiento de registro, y racionalizar el intercambio de datos entre las plataformas en línea y las autoridades públicas a través de una Ventanilla Única Digital.  De acuerdo con estos objetivos, el Reglamento comunitario establece un reparto de obligaciones relativas a la disposición y veracidad de los datos sobre los alquileres de alojamientos de corta duración entre los tres actores principales de esta actividad: anfitriones, plataformas y autoridades.

El Real Decreto 1312/2014 es la norma nacional que desarrolla el sistema de información ideado por el Reglamento comunitario. Su aprobación, no obstante, ha generado algunas interrogantes entre los operadores jurídicos, entre ellos, si es oportuno residenciar el procedimiento de registro en el Registro de la Propiedad y el de Bienes Muebles, en lugar el sistema descentralizado de registros administrativos que ya existe en la Administración turística autonómica, añadiéndole únicamente los mecanismos de interconexión necesarios con la ventanilla única digital.

Por otra parte, es indudable que los municipios juegan un papel fundamental en la ordenación de la actividad de las viviendas turísticas. Los ayuntamientos, desde hace ya unos años, vienen estableciendo límites a la implantación de esta actividad turísticas en ejercicio de sus competencias urbanísticas. En concreto, a través del planeamiento urbanístico, mediante el empleo de la técnica de la zonificación, que consiste en asignar usos o destinos urbanísticos concretos (residencial, industrial, de servicios, etc.) a las distintas zonas de la ciudad, condicionando, de este modo, el destino y el valor de cada propiedad inmobiliaria.

El Ayuntamiento de Málaga no ha adoptado ninguna medida normativa dirigida a limitar la implantación de VUT en el municipio hasta el año 2024. La más importante de las aprobadas ha sido incorporación a su Plan General de Ordenación Urbanística de una nueva disposición adicional que ha entrado en vigor en 2025 y que, en síntesis, establece la prohibición de implantar nuevas viviendas turísticas en las zonas de la ciudad en las que estas suponen o superan el 8% del parque residencial.

Desde algunos sectores se apunta que es una medida que llega tarde, cuando existen áreas que ya están totalmente saturadas. El Ayuntamiento se ha escudado durante algún tiempo en que una intervención sobre esta actividad turística requería de una habilitación normativa autonómica. Esta habilitación expresa llegó con la entrada en vigor del Decreto 31/2024, de 29 de enero, que ha facultado expresamente a los ayuntamientos andaluces para establecer limitaciones proporcionadas en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio, sector, ámbito, periodos, área o zona. Pero lo cierto es que desde hace unos años está bastante claro que los ayuntamientos pueden establecer, a través del planeamiento urbanístico, restricciones a la implantación de viviendas turísticas, a la luz de una jurisprudencia del Tribunal Supremo que se pronuncia sobre las medidas adoptadas en esa dirección por varios ayuntamientos españoles⁵.

En todo caso, para comprender la dimensión del fenómeno que abordamos resulta conveniente echar un vistazo a lo que ocurre en los países de nuestro entorno. En este sentido, decíamos más arriba que la proliferación de las viviendas turísticas genera preocupación más allá de nuestras fronteras. Y uno de los países en los que este fenómeno impacta con más crudeza sobre el mercado de la vivienda residencial es Italia. El trabajo de la profesora Adriana Antúnez nos ofrece una radiografía de la situación de la actividad del alojamiento turístico breve en este País, donde, ante la ausencia de un cuerpo normativo nacional y regional que aborde la problemática asociada a ella, se he creado un frente común de los alcaldes de las ciudades con mayor población y nivel de tensión turística que reclama que se les dote de instrumentos jurídicos para limitar la proliferación de estos alojamientos. En este contexto, algún ayuntamiento, como el de Bolonia, ha comenzado a hacer uso precisamente de sus competencias en materia urbanística para intervenir y establecer controles a la implantación de viviendas turísticas.

En fin, la problemática de las VUT también es abordada por el derecho tributario. El trabajo elaborado por los profesores Mª del Mar Soto y José Sedeño examina las posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento jurídico para gravar las estancias en los alojamientos turísticos. Como exponen los autores, hasta ahora, el gravamen sobre las VUT solo se ha llevado a cabo en nuestro país por las comunidades autónomas. Esta realidad lleva a platear por qué ningún ayuntamiento ha establecido un tributo que grave esta actividad, siendo los municipios los territorios que más directamente sufren los impactos negativos de las viviendas turísticas. A este respecto, las ventajas que proporcionaría la implantación de un tributo local que gravase las estancias turísticas parecen claras: contribuiría al mantenimiento de los gastos públicos municipales generados por el turismo y a la sostenibilidad turística en el municipio.

La respuesta a esa pregunta es que no pueden hacerlo, pues el tributo con el que pueden gravarse las estancias en los establecimientos turísticos es el impuesto y los ayuntamientos no tienen competencia para crearlos. En esta tesitura, para que un ayuntamiento como el de Málaga pudiera gravar las estancias en viviendas turísticas sería necesario que la Ley Reguladora de Haciendas Locales introdujera un nuevo impuesto municipal con ese objeto. La alternativa sería que la Comunidad Autónoma de Andalucía creara un tributo propio sobre las estancias en establecimientos turísticos, como han hecho las comunidades de Cataluña y Baleares. En este caso, el legislador andaluz podría dotar de cierto protagonismo a los ayuntamientos andaluces, bien cediéndoles parte de la recaudación o bien permitiendo el establecimiento de recargos sobre el impuesto autonómico. No obstante, no parece que en este momento sea esta la voluntad del Gobierno de la Junta de Andalucía.

Como puede verse, son muchas las cuestiones que están sobre la mesa si hablamos de las viviendas turísticas y de sus impactos. Creemos que este estudio que presentamos puede contribuir al debate sobre esas cuestiones y a la búsqueda de soluciones a los problemas que existen en torno a este fenómeno turístico. Eso es, en definitiva, lo que nos propusimos cuando desde el I-INGOT pusimos en marcha el proyecto que sirve de base a este trabajo.

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